层级分明、目标统一、分工明确、协调连贯的英国空间规划经验对我国的启示

空间规划体系和内容因政治体制、经济基础、历史文化和资源禀赋条件等因素的差异各有不同，但其目的都是为了促进空间协调，实现地区的可持续发展。英国作为现代城市规划的发源地和城市规划体系最为完善的国家之一，在空间规划编制和实施上积累了丰富的经验，总结英国空间规划的成功经验对我国空间规划的编制和实施具有重要的借鉴意义。

英国作为现代城市规划的发源地和城市规划体系最为完善的国家之一，在空间规划编制和实施上都积累了丰富的经验，对我国空间规划的编制和实施具有重要的借鉴意义。

随着经济社会的发展、行政区划的变更和政党的更替，为应对不同时期的问题和矛盾，英国的规划体系在结构上经过多次调整，并与其行政体系对应，在长期的自我发展中不断完善（图1）。

《规划与强制收购法2004》的颁布标志着英国区域层面空间规划的正式确立。区域空间战略旨在衔接国家与地方的规划政策，为区域未来15~20年的空间发展制定战略，是一种促进空间协调、实现区域可持续发展的整合性空间政策工具。区域空间战略的编制一般持续两年半左右，由区域规划机构负责并与政府区域办公室、社区等利益相关方合作推进。

 

“可持续性评价报告”是区域空间战略编制和修订的必要环节，评估结果作为监督实施和下次修订的依据，直接影响规划内容。

 

区域空间战略具有地方特色的多样性、跨行政边界的连贯性以及行政体系的统一性。区域空间战略以可持续发展和区域空间协调为目标，在17个战略专题研究的基础上进行编制，包括：（1）空间愿景；（2）行动计划；（3）发展策略；（4）针对跨行政边界的区域和亚区域问题的对策；（5）实施计划和期限；（6）住房开发计划；（7）环境保护计划；（8）区域交通战略；（9）明确投资计划和保障机制；（10）废弃物处理计划。

 

完善的基础信息数据库、合适的基线标准和详尽的监测时间安排，保证了监测工作的顺利推进。英国皇家城市规划协会（RTPI）依据概念相关性、政策协调统一性、技术坚固性和可获得性四条原则来选取区域空间战略的监测指标。各区域规划机构通过监测这些指标的变化来明确不同空间政策的影响，并形成年度监测报告。

 

英国的区域空间战略在编制、实施、监测等多个方面值得我国在实践“多规合一”空间规划时学习和借鉴：

 

（1）内容上以“国家规划政策”为指导，以区域特性和需求为基础进行编制，自上而下、逐层细化，有效落实总体发展战略和目标；

 

（2）工作中通过为各项政策设计的实施计划和期限，保证政策和规划实施的效率；

 

（3）规划过程中完善的公众参与机制和可持续性评价机制是发展战略和政策充分体现居民诉求和满足可持续发展要求的重要保证；

 

（4）构建空间规划监测指标体系，并根据监测时间表对多类指标进行定期测量和评估，一方面提升了测量不同空间政策的实际影响的可依据性和可操作性，另一方面也保证了规划主体对政策实施情况的把握。

 

现阶段，我国空间规划存在以下问题：空间规划体系的系统性和完整性不强；编制和监督过程中公众参与的广度和深度不够；难以真正落实可持续发展的要求；规划的实施过程和结果缺乏有效的监督和反馈机制；区域划分不够合理；区域层次的协调性、基础性的空间规划缺乏专门的实施机构和法律保障，影响空间规划，如主体功能区规划的权威性和约束性作用。对此我们提出以下建议:

 

第一，空间规划体系的构建需遵循适应性和协调性原则。

 

我国可以考虑设置跨行政区的空间规划机构，通过区域内资源、资金等要素的空间配置以及政策法规等手段，有效规划、协调和管理国土空间发展。明确上下级规划的指引和实施的关系；区分同级规划的战略性和约束性。

 

第二，空间规划的编制、实施过程应当重视内容的综合性、可持续性评估以及公众参与。

 

空间规划应当是尽可能统筹各类发展目标的战略性、统领性的综合规划，且编制和修编需要注意保持战略和政策的连续性。在进行空间规划编制、修编和监测时，应当对可持续性进行充分全面的评估并作为规划的基础依据，从而通过区域空间结构的优化和政策协调实现可持续发展的长远目标。在空间规划的编制和实施过程中，与政府相关部门、专家、企业和居民等利益团体的交流和监督可以通过咨询、协商等途径展开。

 

第三，空间规划的实施保障应当在三个方面有所提升：加强法制建设，完善政策监测机制，建设基础信息平台。

 

构建具有法律效应的国家空间规划法，明确国土空间发展的指导原则和战略，明确主体功能区划分以及公众参与的权限和程序；根据国家空间规划法的指导原则，编制空间规划条例，明确区域和地方空间发展的目标和主体功能区规划，指导城镇总体规划和控制性详细规划的编制；加强规范市场机制和官员考核机制等方面法制建设。

 

地方规划部门应当定期向上级部门提交当地的土地利用情况报告和规划实施监测报告，并由区域空间规划负责部门结合各地土地利用报告，区域经济社会发展状况向督察部门提交和公开区域空间发展报告，并接受国家相关部门和公众的监督。

 

建立统一、开放的基础信息数据库和独立的数据开放平台，不仅有利于各级各类规划具备协调一致的编制依据，还有助于公众更全面地掌握相关信息，从而更好地参与到政策的协商和监督中。

文章来源丨国际城市规划

作者信息：周姝天，南京大学建筑与城市规划学院，博士研究生

               翟国方，南京大学建筑与城市规划学院副院长，教授，博士生导师

               施益军，南京大学建筑与城市规划学院博士研究生